施宏：从践行依法行政入手做优化营商环境文章

　　2019年2月25日，中共中央总书记、国家主席习近平在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境。

　　依法行政是发挥税收职能作用，贯彻中央建设法治政府的具体体现，是税收工作促进首都科学发展和社会和谐稳定的必然要求，也是营造稳定公平透明、可预期的营商环境的有效途径。

　　我们认为，依法行政是一个系统工程，包括法的完善、法的执行、法的监督、法的引导和法的救济等环节。我们要按照职能转型的要求妥善处理好以下几个关系，有针对性地提高依法行政的整体水平。

　　一、在法的完善环节要处理好被动与主动的关系

　　法的完善主要包括法的创立、修改、废止、评估四个方面。税务部门是执法机关，但是我们仍可主动地参与到法的完善过程中。

　　谁对法律的“立、改、废、评”最有发言权？广大的纳税人、基层税务工作者、以及一些社会的力量。搜集基层和社会对法律完善的诉求，引起立法部门的重视和回应，确保现行法律与时代同步，确保法治政府服务人民，就抓住了源头。

　　在条块分割的体制下，有关法律完善的意见和建议多是归口逐层反映。渠道单一可能信息失真，层级太多可能信息递减。在职能转型的背景下，将下情上达的信息渠道由串联改为并联，利用网络技术的支撑促进扁平化管理，就抓住了基础。

　　多渠道搜集上来的“立、改、废、评”信息是什么，分解给哪个部门处理或向哪个部门请示汇报，处理的状态和结果如何，未处理的原因是什么，在统筹管理的基础上形成响应合理需求的工作机制，就抓住了根本。

　　总之，最大限度地确保人民群众是税法完善的发起者，同时建立健全税收规范性文件形成的工作制度，把内部的民主决策与外部的意见参与相结合，从而形成推动税法不断完善的良性循环。

　　二、在法的执行环节要处理好合法与合理的关系

　　依法行政不是僵化执法，而是注重法律效果与社会效果的结合。

　　依法行政是民主决策的过程。与纳税人利益相关的决策，不能仅根据上位法机械地贯彻，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定、跟踪反馈、责任追究作为必经程序，通过决策机制将合法与合理更好地结合。

　　依法行政是法律适用的过程。在社会变革的今天，法本身也可能有滞后或者有失当的地方，这对我们运用法律思维合理处理征纳矛盾提出了新的要求。公法讲“法无授权不当行”，指的是不能在法律之外侵害纳税人利益或者增设纳税人义务。对于不利于纳税人利益的规定，我们只能依法执行，及时反映；对于有利于纳税人利益的情形，法律未授权也未禁止的，我们可以按照有利于纳税人的方向解释或者认定，当然相关程序要配套，比如请示、备案、会审制度等等。

　　依法行政是合理行政的过程。能够通过其他柔性手段实现税法遵从的，则不诉诸于强制手段。需要采取强制措施时，能使用间接手段达到目的的，就不使用直接强制。在同一个手段内，在达到遵从目的的前提下，尽量使纳税人的损失最小。

　　依法行政更是政务公开的过程。涉税事项的依据、手续、时限、流程必须首先实现统一规范，在统一规范的基础上对外公开，在对外公开的基础上推动社会监督。

　　三、在法的监督环节要处理好内部与外部的关系

　　多年来税务机关的内部制约主要依靠年度执法检查，按事项、全过程的监督尚未形成。按照职能转型的要求，可以通过“抓两头带中间”建立健全内控机制。一是严格执行重大事项决策程序，对与纳税人利益直接相关的重要执法事项、重大税收减免、重大税务案件查处、重大项目安排、大额资金使用等，变事后的监督为事中监督；二是将办税服务事项全面纳入内控范围。依托信息系统的支撑，按涉税事项采集从受理到办结的各环节信息，与纳税服务承诺比对，与绩效考核挂钩，全面提高依法行政的效能。

　　发动纳税人监督的成本最低，也最及时。但是现行征管体制让纳税人办理涉税事项局限在主管税务所和主管税务人员。没有选择就没有比较，没有选择就不敢监督。要按照职能转型的要求拓宽办税渠道，大力推动综合办税服务厅、专业服务网点、区域通办、网上办税服务厅的建设，这样就能激发纳税人监督的活力。

　　将委托第三方开展纳税人满意度调查的结果作为税务机关自查自纠的基础，再与社会力量参与的行风评议相结合，从而打造促进依法行政水平不断提高的新机制。

　　四、在法的引导环节要处理好指引和惩戒的关系

　　法案的征集意见和政策的听证公示是一种事前的引导，让纳税人参与到法的制定中来自然就会提高守法意识。法案或者政策出台后的宣传、咨询、辅导、告知、提示、是正面指引。

　　目前，我们在帮助纳税人了解税法方面广而告之的成分较多，针对性不强，比如，分行业、税种、规模、类型对纳税人的引导不够，有守法意愿的纳税人因不知情而违法的风险较大。

　　对于消极守法的纳税人及时给予告知或者提示可以消除其侥幸心理，让他没有借口违法是一种更高级的引导。将管理寓于服务之中是职能转型的具体体现，要在实践中不断丰富一般告知、事项催告、提示确认、评估约谈、限期改正等指引形式。

　　告知和提示的效力是以信息管税和风险管理作为基础的。比如，在催告前需要知道纳税人存在未按规定履行税法的行为或者迹象，需要搜集包括第三方信息在内的数据再与纳税人申报资料进行比对，筛选出催告的对象，然后采取催告的形式。从这个意义上说，依法行政是与征管改革密切相关的。

　　在指引的同时，我们还要加大对违法纳税人的惩戒。让违法纳税人逍遥法外，就会让守法纳税人心存不平，最终会侵蚀遵法的社会根基。

　　对违法的惩戒不仅包括税务机关的强制手段，更包括加大其违法的社会成本。政府部门通过信息共享，对守法和违法纳税人实行区别对待，将对违法者产生极大的威慑。一个有违法倾向的纳税人对可能的风险和成本充分知情后，最终会被迫选择法的遵守。

　　五、在法的救济环节要处理好统筹与侧重的关系

　　坚持权力的制约与权益保护相结合，既要加强对权力运行的全程制约，又要通过行政复议、纳税服务等措施保护纳税人的合法权益。随着职能的转型，权益保护在依法解决涉税矛盾和纠纷中的作用日益提高，为此，要处理好统筹与侧重的关系，密切相关环节的衔接，整合权益保护的资源。

　　权益告知是衔接行政管理与行政救济的重要枢纽。行政执法的各个环节均要通过告知制度建立与行政救济的衔接，使程序公正与实质公正相统一。比如在实施税务检查、强制措施、强制执行时，为了保护纳税人的利益，除了要求税务人员如实记录纳税人的陈述外，要第一时间告知纳税人申诉救济的渠道，这就从制度上既约束权力的行使又保护纳税人的利益。

　　及时化解征纳矛盾是新时期依法行政能力的重要标志。经过几年的努力，我们已建立了很多救济的渠道，比如举报、投诉、信访、听证、调解、复议、诉讼，等等。但是权益保护的力量分散，内部缺乏统筹协调，救济的质量和时效难以保障。同时，纳税人对各种救济的了解也不多。

　　按照职能转型的要求，必须提高对纳税人诉求的快速反应能力。要充分发挥依法行政领导小组的统筹作用，及时掌握纳税人提出诉求的时间、内容是什么？谁在处理？在什么时间内处理的？处理的效果如何？将信息管理、部门责任、绩效考核相衔接才能提高行政救济的整体能力。同时，要使有限的救济资源有所侧重，相互补充。比如，在发挥复议和诉讼主渠道作用的同时，充分重视其他救济的作用。通过告知进行引导，使投诉是复议的缓冲，复议是诉讼的缓冲。另外，要组织经验交流、加强案例共享，将现行政策和制度有待完善的意见和建议提供给其他环节，从而形成一个良性的互动。