方德英、张宏伟：互联网时代人民政协民主监督的实效性研究

　　互联网时代对国家治理提出全新要求，尤其是对民主政治而言。互联网已经成为公民政治参与、影响社会政治生活的重要渠道。现代国家治理要建立在一套完备的制度体系之上。完善的制度体系是国家治理能力实现现代化的重要因素。因此，网络政治时代人民政协民主监督的形式也要与时俱进，人民政协利用网络提升民主监督实效对增强国家治理能力现代化具有重要作用。

　　一、互联网时代人民政协民主监督实效性匮乏的原因分析

　　近年来，人民政协积极履行民主监督的职能，政协民主监督逐步走向制度化和规范化。然而，由于监督意识不强、监督机制不健全等原因，人民政协民主监督仍然存在很多问题。

　　（一）从政协民主监督的主客体角度分析，表现在监督定位不明确、监督主客体发展不均衡

　　人民政协民主监督以中国特色政党制度和社会主义协商民主制度为基础，人民政协作为执政党与参政党合作共事的平台，其民主监督的定位和功能主要体现在党际间的高层政治协商与督促。在一次针对人民政协履职调查中，46.2%的受访者认为对民主监督职能认识不到位的问题部分制约了民主监督的进一步发展。在当前民主监督的定位上，有88.46%的受访者认为目前民主监督主要是协商型、谏言型，仅有11.53%受访者认为是制约型、效能型。监督者及被监督者都在一定程度上存在对民主监督认识不到位的现象，将民主监督更多地定位为功能性较弱的协商型，因此在一定程度上制约了监督职能的发挥。人民政协民主监督的主体是各民主党派，民主监督是寓于政治协商之中的，它是评价民主党派参政能力的主要指标，民主监督职能的增强凸显参政党的政党性以及在国家中的政治地位。把人民政协民主监督寓于政治协商和参政议政过程中，结合权力监督和舆论监督提升民主监督的权威性和影响力，深化这一独特的政治资源，有效制约权力，防治权力异化。因此说，政协民主监督既是协商型监督也是制约型监督。

　　调查数据还显示出政协民主监督的意愿不够强烈。主要表现在：一方面，政协民主监督的主体（实施监督方）缺乏监督积极性，仅有约65%的受访者表示自己愿意较为积极地履行监督工作，同时仍存在近35%的受访者对履行监督职能持不积极的态度。他们认为，监督工作有权力机关的监督足矣，政协的民主监督作用不大，存在着不敢、不愿、畏难的心态。另一方面，有近30%的受访者认为受监督的部门并不十分重视政协的民主监督，意识不到政协民主监督的重要性和意义，对政协的民主监督存在不在乎、应付了事的态度。再加上实际过程中各民主党派的自身建设相较于中共存在一定差距，政党力量稍显薄弱，因而此种条件下监督者的积极性和主动性大大被减弱。

　　（二）从政协民主监督的机制层面分析，主要表现在监督保障机制不健全，监督运行机制不完善

　　民主监督的体制不完备，使民主监督难以落到实处。80.77%的受访者认为当前民主监督保障制度及监督程序不够规范具体。受访者表示，“在制度框架下，民主党派、政协委员才能发挥积极作用。”人民政协民主监督的职能要得以发挥，必须完善相应的配套机制，推进民主监督的制度化和规范化，以保证民主监督的规范有序。在当前面临的问题当中，多半受访者认为缺少专门的监督机构、民主监督程序不规范等体制问题。

　　第一，政协民主监督在操作上具有随意性，监督结果具有弹性。原因在于民主监督缺乏组织保障和程序保障。政协民主监督的组织机构是缺失的，26%的受访者认为缺乏专门的监督机构，难以推进监督工作落到实处；知情明政是有效行使监督职能的前提，53.8%的受访者认为当前民主监督知情明政环节不够畅通。虽然在制度层面上，政协设置了列席会议、定期通报、不定期听取汇报等形式，但这些方式大多是由监督客体来安排和组织的，所以使得知情具有了一定的被动性。信息是滞后的，有时甚至还传达不到位，信息流通从中央到地方有明显的逐层递减趋势。还有就是一些信息被有选择性地告知，使得监督者不能全面掌握情况。信息沟通不畅造成民主监督主体知情有限，影响监督效果。

　　第二，政协民主监督的形式单一，缺乏与其他形式监督的横向合作。人民政协的民主监督作为一种非权力监督，这种性质有利有弊。其弊端表现在，政协的民主监督不是权力监督，监督效果具有弹性，不能只依靠政协单方面的意志。若被监督者不能理解和配合政协的监督，民主监督就很难取得效果。有25%的受访者对当前政协民主监督与其他监督形式的合作效果表示不满意，政协的民主监督如果缺乏与其他的监督形式合作，如人大监督、行政监督、舆论监督等，则难以形成一定的权威和社会影响力，不能准确地反映出人民群众的呼声与诉求，对整个政协民主监督的大环境也无法产生积极的影响。

　　二、互联网时代增强人民政协民主监督实效性的路径对策

　　当前，各地方政协对民主监督工作都在进行创新，拥有了很多成功实践和重要经验，例如统一选派政协委员担任民主监督员的制度，就在很大程度上改善了政协民主监督工作中现存的某些薄弱环节，健全和完善政协民主监督机制，促进民主监督员既“会”监督，也“敢”监督，从而增强民主监督的实效。

　　（一）为各民主党派积极发挥民主监督作用创造条件

　　人民政协是民主党派政治协商和参政议政的重要场所，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的突出特点就是它的党派性，从第一届到第十二届全国政协，中国共产党和各民主党派一直都是政协的主体，各民主党派在人民政协组织中都单独作为一个界别，合起来占政协界别总数的四分之一左右。此外，各民主党派还有许多成员在政协各界别中担任政协委员，在政协的各个专门委员会和政协机关中担任专职领导工作。人民政协秉承“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，主要通过提交议案、大会发言等方式，就国家重大问题发表意见和建议等等，这些都与民主党派的民主监督是相同的。

　　与此同时，在人民政协，各民主党派可以党派为单位进行活动，以党派名义发表政见，这体现了各民主党派组织独立作为政治主体的重要作用。人民政协也可以受中共党委的委托，以政协党组的名义召开各民主党派、无党派人士参加的座谈会、通报会，传达重要精神，听取批评意见或建议。人民政协定期组织各民主党派开展调查研究、特约工作、组织视察等活动，履行政协政治协商、民主监督和参政议政的职能。由此可见，民主党派民主监督职能的发挥与人民政协建设有着极为密切的关系。

　　作为多党合作的重要机构，人民政协对民主党派参政能力的建设给予了大力支持和配合，为各民主党派发挥民主监督作用积极创造条件。除了保证民主党派成员在政协委员、政协常委、政协各专委会委员、政协机关干部和政协领导成员中占有一定比例以外，人民政协还不断加强同各民主党派的联系，吸收民主党派成员参加各种社会考察和调研活动，支持各民主党派以本党名义发表意见、提出议案，重视并认真处理参政党及其成员的提案、信息和举报，帮助各民主党派解决参政议政过程中遇到的问题和困难，支持协助各民主党派更好地履行政治协商和民主监督的职能。

　　因此，各民主党派更应该积极参加和密切配合人民政协的工作，高度重视在人民政协中发挥参政党的整体功能，积极推荐自己的骨干参加人民政协，通过人民政协这个高层次的平台提出具有一定政治高度的建议意见。

　　（二）优化监督机构，提高政协民主监督的组织化程度

　　当前已有的做法和经验是，人民政协中成立专项民主监督小组，开展专项监督调研工作。如浙江省政协每年都组织一部分政协委员，组成若干个专项民主监督小组，专门针对某一领域或某一问题进行监督检查。但这样的监督小组，并不是固定的监督机构。可以据此经验，再参照参政议政工作委员会的具体模式，在各民主党派中分别设立民主监督工作委员会，主要工作包括本党派民主监督的组织、领导以及监督人员的管理培训等。同时，我们也可以考虑在人民政协中设立各民主党派民主监督的联合机构，在基层政协中分设监督小组。主要负责制定监督规划，包括选定监督课题，明确监督范围，考核监督结果等，并加强与人大、政府的联系，指导各民主党派的监督活动。

　　组建监督机构，有利于提高民主监督的组织化程度。2013年十一届湖南省政协第二次主席会议在确定本年度三大重点调研课题时，将“提高政协民主监督组织化程度”列入其中。调研组提出，政协组织内部监督力量比较分散，缺乏进行监督工作的专门机构。民主监督工作大多没有整体、明确的计划和方案，监督的随意性较大，组织效能有待提高。为此，调研组建议，在政协组织机构中明确专门工作部门，具体负责民主监督的协调服务工作，提升民主监督的组织效能和科学水平；要加强横向合作，注重发挥多种监督的协同效应。2013年北京市政协也针对专项内容成立监督组，目前有财政预算民主监督组、新闻舆论民主监督组和城市管理民主监督组，这些专项民主监督组的成立填补了政协民主监督形式上的空白。

　　（三）发挥网络监督作为政协民主监督新渠道的作用

　　互联网时代计算机技术的广泛运用对国家治理提出了全新的课题，尤其是对民主政治而言，“互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著，公众对网络监督的政治效能感逐步增强，网络政治监督也随着时代的发展越来越得到公众青睐，越来越成为公众对政府公共权力进行约束和监督的利剑”。

　　网络监督已经成为公众对政府公共权力进行约束和监督的重要途径。网络监督作为政协民主监督的新渠道，其优势可以有效弥补政协民主监督的不足，增强政协民主监督的实效性，使政协民主监督在扩大公民有序政治参与，促进执政党科学决策、民主决策以及预防权力腐败等方面发挥积极作用。人民政协民主监督以其高层次、有组织的监督形式，与网络监督和社会监督相辅相成，能促进执政党、政府机关以及工作人员依法廉洁科学行政；促进参政党自身建设，积极利用网络参政议政。互联网时代，网络监督的便捷、开放和效率优势弥补了人民政协民主监督的劣势，预示着人民政协民主监督的发展趋向和创新空间必然走向网络化。

　　首先，建立现代化政府治理体系，完善社会信息采集机制，畅通监督前的沟通环节和监督后反馈环节。在市政协门户网站开设“社会贤达人士专栏”，听取广泛活跃于网络的部分精英人士的意见建议，并结合政协重点工作和市民关注的热点问题有针对性地征集群众意见建议，定期梳理、及时反映。广泛搭建民意直通平台，在网络论坛中直接开设“提案追踪”、“监督结果回馈”等栏目，加强提案工作的开放度，让更多民众了解关注政协委员的意见建议。每年市政协全体会议期间举行市长网上接待，利用网络平台“现场办公”，“倾听”网民呼声，强化权力机关与人民政协的对接。

　　其次，积极架构网络统战格局，建立微博、微信公众平台，争夺舆论主动权，结合网络政治监督方式完善民主党派直接向中共中央提出建议机制。目前民主党派直接向中共中央提建议的主要方式是双方领导人参加的高层次政治协商座谈会。随着互联网的普及，需要在理念上充分重视网络统战工作的重要性。因此，一方面需要“成立由党委直接领导，统战部门牵头负责，网络运营机构、宣传、信息、安全、民政等相关部门共同参与的网络统战工作协调机构”，另一方面，打破政协门户网站上自上而下的单方面交流方式，拓展多种网络沟通渠道，例如，建立微信群，开通政协重要领导与中共重要领导直接交流的互动渠道。

　　最后，掌握互联网传播规律，提高政协委员网络素质和网络运用能力，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，发挥民主党派成员的沟通桥梁作用，积极担当网络意见领袖，实施网络政治动员，把民主监督寓于政治协商之中。

　　（本文入选北京市人民政协理论与实践研究会2015年《发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用研讨会论文集》）